贾康：财税改革与农村养老

财政在支持农村社会养老保险中存在的问题

  第一，财政政策不够清晰。由于规范性文件的不统一，加之各地财政部门对农村社会养老保险认识不尽一致，致使农村社会养老保险模式各不相同，试点大规模推广困难，进而影响了农村社会养老保险体制的构建。

  第二，财政资金投入不足。农村社会养老保险的缴费方式要求在试点中要有财政的资金支持。由于中央财政投入有限，建立覆盖农村居民的养老保险制度，目前往往还主要依靠县区级财力。

  第三，财政支出结构不合理。中华人民共和国成立后，为了发展经济，我国采取了依靠农业为工业提供大量原始积累、优先发展工业的战略。从一开始的政策偏向就形成了后来的城乡社会政治、经济和文化分界比较显著的二元结构，农村仍具有较浓厚的传统社会色彩，经济落后、思想保守陈旧，而城市却是新生活跃跃欲试的景象，具有鲜明的现代社会特征，这样的二元性社会结构一直存在于中国的现实中，在这样一个大结构的环境下，社会养老保险制度上存在着城乡有别的二元体制。在财政收入不断增长的情况下，国家对农村的社会养老保障事业支出的增长速度低于社会保障总体支出的增长速度。

  第四，财政管理体制繁琐与不顺。我国目前大多数地区仍在实行中央、省、市、县、乡五级行政管理体制和与之配套的财政管理体制。在五级财政体制中,“市管县”的体制对农村社会保障的发展不利，因为这一体制有倾向性，县财政成为市财政的“附属行政单位”，而市可能依靠行政权力侵占县级财政资金。县、乡两级政府履行事权所需的财力同其可支配的财力之间存在着不对称，赤字问题突出，难有充分的财力投入到农村社会养老保险上。

  第五，政府缴费责任缺失。《县级农村社会养老保险基本方案》规定，保险基金的筹集渠道为个人缴纳为主、集体补助为辅、政府政策扶持相结合，此筹集渠道只对个人缴费规定了具体标准，对其他两条筹集渠道并没有硬性规定，农民基本上是个人交费、自愿参加，这就导致现行农村社会保险制度“保富不保穷”，社会保险的社会性受到质疑。在这种缺乏国家财政支持和集体补助落空的情况下，农民对投保将失去信心，或导致不愿投保，这些困难阻碍着农村社会养老保险制度的脚步。

  财政支持农村社会养老保险的政策构想

  推进制度建设。首先，中央应以社会性和公平性为原则制定农村养老保险制度，引导农村养老保险的发展向城市养老保险靠拢，为建立城乡统筹的社会养老保险奠定法制基础。其次，尽快出台国家财政支持农村社会养老保险的相关制度，包括各级财政的出资决策机制、资金管理细则、资金发放细则、资金保值增值投资细则等。地方财政应因地制宜，制定农村社会养老保险财务管理的具体政策，合理确定和调整农村社会养老保险基金的筹资比例、给付水平、保险范围和其他事项。

  调整支出结构。首先，要努力增加公共财政的覆盖面，强化政府对农村的公共服务，使其真正落实，让农民真正享受到切实利益。增加政府财政对农村社会保障支出的比重，对于农村乡、村的基层政府收入不足的地区，中央和省市级财政要充分发挥转移支付的功能，帮助贫困的乡、村，调整城乡之间和地区之间社会养老保险财政支出的分配比例。其次，随着我国财政收入的逐年增加，适当地增加财政对农村社会保障设施服务的支持，逐步建立起城乡统一的整体制度体系，不同的保障水平、灵活的保障方式下的公共卫生服务体系和最低生活保障制度，使得财政支持更加明确化、具体化、规范化。

  加大资金投入。中央和地方政府应以财力安排承担国家保障的社会责任，加大对农村养老保险的资金投入。中央财政应把农村社会养老保险列入财政预算，逐年增加预算支出，中央财政也应当向中西部地区以及相对贫困地区倾斜，加大对这些地区的财政支持力度。省级财政在确保省级支农资金投入增幅高于财政经常性收入增长幅度的前提下，新增财力的支出应当向农村社会养老保险倾斜，建立各级财政农村社会养老保险专项资金，通过加大对下级转移支付力度，增强基层财力和各地自主解决农村社会养老保险建设方面存在问题的能力。

  完善财政管理体制。“省管县”财政管理体制是一种明确界定省级财政与县级财政间相互关系，由省直接领导县的财政管理体制，实行省管县财政管理体制，有利于省从全局的角度，合理分配财力，调节市县财力的差异。如此，财政资金缴拨渠道会更加便捷通畅。调度资金由省直接拨付到县，减少了市级中间环节，提高了资金使用效率。同时，县级财政补助总量有望大幅增加。

  明确政府财政支持责任。农村社会养老保险的行为主体都应是国家、集体和个人，个人缴费是必须的，但我国社会保障的财政支持也应加大力度，并且规范、公平和透明。政府应在加大对农村社会养老保险财政支持的同时，注重财政支持原则和比例的法律化和制度化，并使它透明化，能够接受社会的监督，减少由于人为因素而造成的基金短缺和挪用现象。

  贾康表示，改革的攻坚阶段就是要啃“硬骨头”。希望能够按照中央的精神，在改革的深水区抓住中国现代化的“关键一招”，以积极可行的改革举措把“硬骨头”啃下来。